城建档案管理中的若干法律思考
谢 斌
(湖南省娄底市城建档案馆,湖南 娄底 417000)
[摘要]：随着依法治国建设法治国家理念的提出，各项与城建有关的法律法规进一步完善，人们的法律意识也得到了强化，城建档案管理怎样与这种理念相吻合，将建设工程档案纳入到依法治档成为目前档案管理的重中之重。本文针对城建档案管理中存在的若干突出问题，以法律的视角寻求其解决的对策。
[关键词]：城建档案； 管理 ；法律
The Ponding of Certain Legal for Urban Construction Archives
Records Mangament
XIE Bin
(Loudi Urban Construction Archives, Loudi, 417000, China)
[Abstract]：Along with the rule of law idea proposing which administer a country to law. Each laws and regulations related to the urban construction has further consummated and people's legal consciousness also obtained the strengthening. How tallied with this idea in the urban construction records management. It's the most important that the construction project file integrates to governs the files records management legally at present. This article certain prominent questions which exists in the urban construction records management, we seeks its countermeasure that solution by the legal.
[Key words]：Urban construction archives ；Management ； Law
在计划经济条件下，我国城市建设档案管理采取保证金这种经济制约手段进行管理的方式，这种管理方式在当时的体制下起到了举足轻重的地位。随着依法治国建设法治国家理念的提出，各项与城建有关的法律法规进一步完善，人们的法律意识也得到了强化，城建档案管理怎样与这种理念相吻合，将建设工程档案纳入到依法治档成为目前档案管理的重中之重。本文以城建档案管理中存在的若干突出问题，以法律的视角寻求其解决的对策。
一、城建档案管理机构的法律地位问题
城市建设档案馆是以城市为单位设立的集中统一管理城市建设各类专业档案的国家专门档案馆，是市政府下属的科技事业单位，本身不具备行政管理职能。如果要成为行政法上的主体，必须有法律和法规的授权。我们直接从法律依据中去探讨其法律地位。城建档案的法律地位十分明确，其机构和职能在国家的法律、法规和部门的规章中均有具体的条款规定：第一、《档案法》第八条，中央和县以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。这是法律授权城建档案馆管理本城市城建档案的依据。第二、根据宪法、地方人大和地方政府组织法的规定，地方各级政府是地方各级国家行政机关，其所属的局、处、科是在地方一级行政机关领导下的专门权限行政机关，负责组织和管理某一方面的行政事务。目前，多数城建档案馆经地方政府批准挂出“城建档案管理处”的牌子，也就有了专门权限行政机关的职能。这是法律授权的又一个依据。第三，国务院颁布的《科学技术档案工作条例》第二十八条规定，大中城市应建立城市基本建设档案馆，收集和保管本城市应当长期和永久保存的基本建设档案。这是法规授权城建档案馆的依据。另外， 国务院颁布的行政复议条例规定规章也可以授权，行政授权的对象是组织。国家建设部和国家档案局颁布的《城市建设档案管理暂行规定》中明确授权，“城建档案是保管城市重要城建档案的基地，并兼有政府职能部门的性质”。这是规章授权的依据。综上所述，城建档案馆是经法律、法规、规章授权的管理本市城建档案的组织。还有各省、市都由政府或部门颁布了关于城建档案工作的规范性文件，有的城市还通过人大立法制定城建档案管理条例或地下管线管理条例。必须肯定，城建档案馆是依法设立，依法行使工作职能，其法律地位不容忽视，其作用也己在实践中得到证明，其它机构是不可越俎代庖的。
然而，在实际运作中，城建档案工作面临各种挑战。对城建档案馆的地位有几种倾向值得我们引起重视和思考：一是对城建档案事业的轻视，过分强调规划部门的地位。随着城市建设的发展，规划的重要性已得到社会的普遍认同，各地的规划部门位重权大，不愧龙头之称。而作为龙尾的城建档案则不然，且不说社会认知度不高，很多人对城建档案的性质、地位和重要性不甚了解，或者是很不了解，即使在建设系统内部，城建档案也难与其它部门比肩。
二是合并，由于城建档案自身的特性，加之一些先进地区城建档案馆的工作机制较为完善，运作得法，使城建档案馆发展很快，创造了较好的工作条件。但由此而招来某些部门的觊觎，于是乎有些城市在机构改革中，把城建档案馆与综合档案馆合并。这样机构是少了一个，然而城建档案的工作机制大为削弱。
三是分权，城建档案集中统一管理是个基本原则，城建档案馆的职能在建设部发布的《城市建设档案管理规定》中已十分明确。但由于各城市往往是分设规划、建设、房产，部门，互不隶属，城建档案馆的主管部门只能是其中的一个，因而难以收集其它部门的业务技术档案和有关城建基础资料。特别是对建设工程档案中那些重要文本档案原件的收集，经常出现几个部门的档案室都强调要收原件的现象。有的无视有关明文规定，硬是从本部门利益出发，与城建档案馆争执，无非是要从档案资源中分一杯羹而己。上述几种倾向，带有一定的普遍性，其对城建档案事业的负作用是显而易见的，应当引起有关方面的重视，采取相应的对策，以利城建档案事业健康发展。[1]
二、城建档案管理中存在的若干法律问题
近几年来，城建档案事业取得了不许成绩，在回首过去的成绩的同时，我们也应当看到困扰我们工作的各种障碍和自身工作中存在的不足，发现其不足是为了使城建档案管理持续、健康、快速的发展。
（一）调整城建档案的法律规范的不足
我国现行的《档案法》、《城市规划法》和《城建档案管理暂行规定》，从一定程度上保证了城建档案事业的发展，使其有了法律依据和法律保障。中央和地方也制定了一些城建档案法规、规章，各省市城建档案部门也制定了各项规章制度。可事实上城建档案法规建设远远落后于其他法规，城建档案立法工作落后于城建档案工作发展的需要，滞后于其他立法工作，同时缺乏系统性和科学性。另一方面，中央和地方形成的城建档案法规不齐全、不配套，地方性法规相对较多，全国性统一的法规少。城建档案法规与其它部分的档案法规存在一定的矛盾，不够协调，难以适应现代城市建设所需。特别是取消保证金这一行之有效的经济制约措施后，现有的法律法规还不能完全满足城建档案工作的需要，城建档案的法规建设显得尤为重要。[2]完善、系统的法律体系是执法、守法的前提，只有制定了相应的法律才能确立人们行为的指引，引导人们按照法律的规定去行事真正意义上实现城建档案有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的法治目标。
（二）城建档案管理中的自由裁量权过大
《档案法》、《城建档案管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规虽然为城建档案工作纳入法制化轨道奠定了坚实的基础，使城建档案工作的管理变得规范有序，但在城建档案执法检查的实际操作中对处罚的尺度却难以把握。目前档案执法人员在执法检查中，自由裁量权过大，往往带有人为的松弛现象，容易产生问题。根据《行政许可法》的要求，城建档案必须依法行政，只有做到规范化、制度化、科学化、才能达到执法必严的目的。
依据行政法的理论，在行政法关系中，机关、团体、企事业、公民都有遵守行政管理法规的义务，如果当事人不履行其行政法的义务时，国家行政管理部门可给予行政处罚，强制当事人履行其义务。[3]在《行政处罚法》颁布前，我国没有规定统一的行政处罚的程序，有些部门援用《民事诉讼法》中强制执行的规定申请人民法院依法执行。《行政处罚法》颁布后有了一定的法律依据，《行政处罚法》第十一条和第十二条规定国务院部、委员会制定的规章和地方性法规需要作出行政处罚规定时必须在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。然而， 《档案法》和《档案法实施办法》中没有明确规定行政处罚的行为、种类和幅度，只规定了对七种行为给予行政处分和责令赔偿损失，对两种行为由有关国家行政管理机关给予行政处罚，并把行政处分的建议权明确授予县级以上档案行政管理部门。既然《行政处罚法》规定了国务院的部、省政府、省政府所在地的市，较大的市都可以依据法律、法规对行政处罚做出具体规定，那么凡是符合以上条件的地方都应积极努力，力争率先实施。因此，应当由法律、法规来明确规定行政处罚的行为、种类和幅度使城建档案管理有法可依，保护行政相对人的权利和利益实现依法行政。
（三）城建档案法律意识的淡薄
我国已经明确将依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法，从根本上确立了法律在管理社会生活中的地位。然而传统封闭的小农经济意识和保守的文化气氛成为影响法制建设的障碍，全民的法律意识还比较薄弱，在城建档案管理中表现的较为突出。特别是一些产生城建档案的单位和部门的领导人员及其施工人员城建档案意识比较薄弱，重工程建设轻档案，在档案管理上缺乏集中统一管理，存在各自为政的现象。虽然国务院《建设工程质量管理条例》第十七条规定：“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其它有关部门移交建设项目档案。”但是目前还有相当一部分建设项目或工程没有专人管理工程资料，造成工程结束档案散失，有的建设单位对工程档案的形成、积累、编制、审核没有按照国家规定要求去完成，即使形成一些零散的档案也不及时归档，职责不明，造成工程建设档案不完整、不系统；还有的建设单位从维护本单位的利益出发，不按规定向城建档案馆报送城建档案资料，严重影响以后城建工程的扩建、改建和维护管理，造成不应有的后患。[4]殊不知，这是法律赋予城建单位的一项义务，对义务的遵守是实现法治的前提条件，只有每一个义务主体将义务的履行作为自己的一项神圣职责，才能够使纸上的法律变为现实生活中的活的法律。
三、完善城建档案管理工作的若干法律对策
上述问题的存在，既有观念上的也有制度上的，解决这些问题的方法唯有依靠法治这一手段才能够从根本上解决问题。因此，本文提出以下手段以完善城建档案工作。
第一，完善法规体系建设，强化全民的城建档案社会意识。城建档案法规建设具有多层次、多系统和跨行业、跨部门的特点，是一个复杂的系统工程。尤其是在管理机构不断调整、变化的情况下，光靠某一方面的努力显然是不够的，必须由建设部与国家档案局及省级、市级建委与档案局、市属规划、测绘、国土、城管等各有关部门通力合作才能见效。按照《档案法》的规定，档案工作实行统一领导、分级管理的原则，必须建立健全城建档案的接收、征集、开放利用、有偿服务、内部岗位目标，城建档案工作人员培训、考核、奖惩等有关制度，逐步做到城建档案工作的每项业务都有法可依、有章可循。[5]通过完善的档案法规建设，使城建档案意识真正成为社会公众的普遍意识。应尽快研究制定城市建设档案收集、保管、利用等方面的法规细则；应扩大城建档案信息资源的开发利用，让人们认识到城建档案的重要性；通过档案编研、成果交流、咨询服务等途径，将城建档案信息主动提供给社会，服务于城市建设。通过舆论宣传和社会实践，扩大城建档案工作的影响，使人们认识到城建档案是全社会的信息资源，为全社会共享，通过宣传教育，公众既了解城建档案作用，又知晓忽视城建档案带来的沉重教训，使城建档案意识真正成为全社会的普遍意识。
第二，加强城建档案管理过程的法制化，确保档案质量。在城建档案管理过程中，既要实现有法可依，又要做到执法必严。对违反有关的法律法规，造成城建档案不齐全、质量不符合要求、归档不及时的责任单位，要依法处罚。如在建筑安装工程建设过程中，要加强跟踪管理，工程竣工验收时，工程档案要作为重要的验收内容之一，可采取一票否决制，从而确保档案的完整和准确。对责任的依法追究应当成为加强城建档案管理的重要手段，从根本上保证城建档案管理的有序和法治化。
第三，加强监督检查，保证依法办事。有法必依，执法必严，违法必究，是法制建设的中心内容。树立法制观念，完善法规体系，为依法办事提供了必要的条件 而把法律、法规落到实处，关键在于实施和监督实施。国家有关档案法规对档案法制监督机构的设置及人员配备有明确的规定 国家档案局于1992年3月31日第4号令颁发了《档案执法监督检查暂行规定》，这是一个行政行为应予遵守的法规性文件。实行有效的法律监督可以形成良好的城建档案的执法环境。作为城建档案主管部门的城建档案馆应首先强化自身的法律意识，不仅要对有关城建法规和城建档案法规，有深刻的研究，而且对整个档案法规也应掌握，对国家的法律和一些与城建档案相关法规也应比较熟悉；不仅要求本身知法懂法，而且还应成为遵法、护法的楷模，具备应有的执法素质。同时，还应设立专门执法职能部门，具体负责行政执法监督业务。如果没有专门的组织机构和执法人员队伍就不能保证这项工作的开展。这是搞好城建档案行政执法的组织保证，也是顺利开展城建档案行政执法的必要条件。城建档案事业随着市场经济体制的建立和建设事业的蓬勃发展，正进人一个新的发展时期。十多年的实践充分证明，城建档案工作的法制建设关系城建档案事业的顺利健康发展，它是一件“功在当代、利在千秋”的大事。[6]因此，我们一定要抓住机遇，加快城建档案立法的步伐，为城建档案工作的法制建设贡献一份力量。
第四，加快理顺城建档案管理体制，健全城建档案管理机构。要加快健全省、市、县三级城建档案管理机构，完善城建档案管理体系。目前，一方面要强化市级城建档案馆的行业管理的职能，另一方面，随着县级市不断增加，规模不断扩大，要加快建立健全县级市的城建档案管理机构。
参考文献：
[1] 周起鑫，强化城建档案的法律地位[J]，城建档案，2005(2):19
[2]王振林，要加快城建档案立法[J]，兰台世界，2001(3):12
[3]姜明安主编，行政法与行政诉讼法[M]．北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999：220-224
[4]徐小娟，当前城建档案管理工作问题的探讨[J]，城建档案，2006(4):43
[5]陆开林，档案工作的创新与可持续发展[J]，创新与发展，2005(3):6
[6]孙琳，依法管理城建档案的若干问题及对策[J]，浙江档案，1997(12):29
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